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波蘭日本社會(huì)公益事業(yè)體制考察報(bào)告
為了借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，更加深入地研究我國事業(yè)單位的體制改革思路，中央機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)辦公室、財(cái)政部、對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易部、國務(wù)院發(fā)展研究中心四部門組成聯(lián)合考察團(tuán)，于2001年5月先后對(duì)作為經(jīng)濟(jì)和社會(huì)體制轉(zhuǎn)軌典型國家之一的波蘭和作為成熟市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國家的日本進(jìn)行了考察訪問�？疾斓闹攸c(diǎn)是類似于我國事業(yè)單位的社會(huì)公益性機(jī)構(gòu)（在其它國家，雖然都有類似于我國的事業(yè)單位、承擔(dān)各種社會(huì)公益職能的機(jī)構(gòu)，但普遍沒有事業(yè)單位概念，也很難找到對(duì)應(yīng)概念，所以這里只能籠統(tǒng)使用社會(huì)公益性機(jī)構(gòu)概念）的管理體制、組織運(yùn)行方式及有關(guān)改革情況。
一、波蘭的社會(huì)公益事業(yè)體制改革
�。ㄒ唬┯�(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的基本特征
在20世紀(jì)80年代以前的數(shù)十年里，波蘭實(shí)施的是與我國改革前基本一致的、以公有制為基礎(chǔ)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)。與這一體制相對(duì)應(yīng)，國家對(duì)教育、醫(yī)療、科研、文化等社會(huì)事業(yè)的組織管理也是計(jì)劃方式�；咎卣魇侨坑烧苯咏M織：政府是社會(huì)公益事業(yè)的主要承辦者，有關(guān)機(jī)構(gòu)的設(shè)立與調(diào)整由政府決定，業(yè)務(wù)活動(dòng)方向和內(nèi)容按照政府計(jì)劃實(shí)施，活動(dòng)經(jīng)費(fèi)全部由財(cái)政直接提供，機(jī)構(gòu)內(nèi)部組織運(yùn)行方式及人員管理也參照政府部門。如領(lǐng)導(dǎo)人由政府主管部門任免，員工工資福利待遇等也由政府確定等等，與我國改革前事業(yè)單位的體制幾乎沒有區(qū)別。
（二）經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌后社會(huì)公益事業(yè)改革的基本做法
20世紀(jì)80年代末期以來，波蘭開始了以經(jīng)濟(jì)私有化和市場(chǎng)化為標(biāo)志的、全面而急劇的經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌。伴隨經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)型，社會(huì)公益事業(yè)的組織與運(yùn)行方式也發(fā)生了巨大的變化。波蘭改革的基本做法是，依據(jù)不同類型公益性機(jī)構(gòu)的職能特點(diǎn)，實(shí)施不同的組織方式。
1.涉及公眾基本利益和政府基本職能的社會(huì)事業(yè)，仍由政府直接組織
最典型的是中小學(xué)教育（包括中專、技校）、衛(wèi)生防疫等機(jī)構(gòu)。此類機(jī)構(gòu)的設(shè)立、撤并等仍由政府決定，機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)人由政府主管部門任命，機(jī)構(gòu)圍繞政府確定的目標(biāo)運(yùn)行并接受政府管理和監(jiān)督。確保經(jīng)費(fèi)投入，并將其納入公共財(cái)政預(yù)算。原則上，此類機(jī)構(gòu)不得有任何形式的自我收入。如果在特定情況下能夠獲得收入，也必須上繳財(cái)政，實(shí)施嚴(yán)格的收支分離。員工工資主要依據(jù)工齡、職級(jí)等因素確定�？傮w上看，對(duì)此類機(jī)構(gòu)的基本組織方式與改革前沒有明顯區(qū)別。
2.某些社會(huì)公益性機(jī)構(gòu)仍采取國立方式，但給予它們較大的自主權(quán)
公益性科研機(jī)構(gòu)及博物館等文化事業(yè)機(jī)構(gòu)基本采取此類組織方式。在法律地位上，幾乎所有過去由政府創(chuàng)辦的公益性科研機(jī)構(gòu)、重要文化事業(yè)機(jī)構(gòu)等仍為國立機(jī)構(gòu)。有關(guān)機(jī)構(gòu)的設(shè)立、撤并等由政府決定，并仍保持上級(jí)行政主管部門，資產(chǎn)也為國有。但在具體組織方式上，則與改革前的政府直接組織和管理模式有較大區(qū)別，核心是給予這些特定機(jī)構(gòu)以較大的自主權(quán)。
首先，在業(yè)務(wù)活動(dòng)內(nèi)容與方式確定方面給予機(jī)構(gòu)較大自主權(quán)。由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的嚴(yán)格政府計(jì)劃管理，改為在國家基本發(fā)展目標(biāo)框架內(nèi)，由各個(gè)機(jī)構(gòu)獨(dú)立提出發(fā)展規(guī)劃并報(bào)請(qǐng)主管部門審核批準(zhǔn)，然后由各個(gè)機(jī)構(gòu)自主執(zhí)行，主管部門對(duì)其業(yè)務(wù)活動(dòng)的績(jī)效定期進(jìn)行評(píng)估。
其次，在人事制度方面給予較大自主權(quán)。名義上，各個(gè)機(jī)構(gòu)的行政負(fù)責(zé)人仍由政府主管部門任命，但在產(chǎn)生過程中，則普遍引入公開競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。行政副職以及中層部門負(fù)責(zé)人由各個(gè)機(jī)構(gòu)的行政負(fù)責(zé)人選聘。機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人實(shí)施任期制。
第三，資金來源由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期全部政府撥款改為以支持為基礎(chǔ)，多渠道籌資。在獲得支持的同時(shí)，允許各個(gè)機(jī)構(gòu)結(jié)合業(yè)務(wù)活動(dòng)創(chuàng)收，并給予減、免稅等優(yōu)惠政策。允許創(chuàng)收的政策背景是波蘭近些年的財(cái)政比較緊張，政府投入不足。與此同時(shí)，內(nèi)部分配也由各個(gè)機(jī)構(gòu)自主決定，但通常要由行政主管部門依據(jù)雇員數(shù)量、業(yè)務(wù)特點(diǎn)等進(jìn)行工資總額控制。機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人的薪酬通常也由行政主管部門進(jìn)行額度控制。
與擴(kuò)大機(jī)構(gòu)自主權(quán)相配套，上述機(jī)構(gòu)普遍建立了類似于“理事會(huì)”的體制。當(dāng)然，不同機(jī)構(gòu)的具體名稱不同�！袄硎聲�(huì)”通常由機(jī)構(gòu)內(nèi)部專業(yè)人士、外部專業(yè)人士構(gòu)成，有些機(jī)構(gòu)的“理事會(huì)”還有政府代表�！袄硎聲�(huì)”負(fù)責(zé)諸如發(fā)展計(jì)劃的審議、行政負(fù)責(zé)人推選等重大事務(wù)，日常事務(wù)則由行政負(fù)責(zé)人主持。
3.部分社會(huì)公益性機(jī)構(gòu)實(shí)施非營利機(jī)構(gòu)組織模式，機(jī)構(gòu)獨(dú)立運(yùn)作，政府給予扶持這方面比較有代表性的是高等教育和醫(yī)療服務(wù)機(jī)構(gòu)。
從大學(xué)的情況看，體制改革后，在法律地位上，大學(xué)均改為獨(dú)立法人，可以自主決定諸如內(nèi)部機(jī)構(gòu)（院系）設(shè)置、教學(xué)及培養(yǎng)計(jì)劃確定、人員聘用和薪酬、籌資以及財(cái)務(wù)管理等內(nèi)部事務(wù)和相關(guān)業(yè)務(wù)活動(dòng)，政府基本不進(jìn)行任何干預(yù)。由大學(xué)各級(jí)行政負(fù)責(zé)人、教授及學(xué)生代表組成的董事會(huì)為大學(xué)的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)重大問題的決策。大學(xué)校長(zhǎng)通過內(nèi)部選舉產(chǎn)生，主持日常事務(wù)。政府對(duì)大學(xué)的扶持主要表現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)上的支持。雖然大學(xué)目前都采取多元籌資模式，可以進(jìn)行多種形式的籌資與創(chuàng)收活動(dòng)，政府的財(cái)政支持仍是大學(xué)主要的收入來源，包括按年度給予的經(jīng)常性補(bǔ)貼和基于特殊需要的專項(xiàng)補(bǔ)貼。此外，對(duì)大學(xué)的創(chuàng)收活動(dòng)，只要收入用于教育發(fā)展事業(yè)，就給予免稅優(yōu)惠。
需要說明的是，波蘭高等教育組織與運(yùn)作方式的改革并非是完全創(chuàng)新，而是在很大程度上恢復(fù)了其實(shí)施計(jì)劃經(jīng)濟(jì)以前、上世紀(jì)20年代國家獨(dú)立時(shí)所確立的體制。
波蘭醫(yī)療服務(wù)機(jī)構(gòu)目前也采取獨(dú)立運(yùn)作、政府扶持的非營利機(jī)構(gòu)組織模式，但由于服務(wù)特點(diǎn)不同，在具體的組織方式上與大學(xué)等機(jī)構(gòu)也有所區(qū)別。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，波蘭形成了全民免費(fèi)的醫(yī)療保障體制，醫(yī)院也是政府直接組織的財(cái)政預(yù)算撥款單位。近年來，醫(yī)院逐步改為獨(dú)立核算、獨(dú)立運(yùn)作的社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)，并采取與國家醫(yī)療保險(xiǎn)基金管理機(jī)構(gòu)簽約的方式為公眾提供服務(wù)。這一過程是與醫(yī)療保障體制改革聯(lián)系在一起的。隨著醫(yī)療保險(xiǎn)制度的實(shí)施，醫(yī)療費(fèi)用由財(cái)政直接撥款改為靠雇主和雇員繳納醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)來承擔(dān)。為了提高效率，波蘭在醫(yī)院改革方面引入了市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和公眾選擇機(jī)制，但在醫(yī)療服務(wù)機(jī)構(gòu)的性質(zhì)定位方面，仍明確將其定位為非營利機(jī)構(gòu)。政府對(duì)于醫(yī)院收入給予各種免稅優(yōu)惠，同時(shí)對(duì)醫(yī)院收入的處置，特別是結(jié)余資金的使用有嚴(yán)格的限制，任何個(gè)人和機(jī)構(gòu)均不得分配剩余。有關(guān)服務(wù)質(zhì)量、服務(wù)價(jià)格以及財(cái)務(wù)收支狀況也要受到政府主管部門的嚴(yán)格核查和評(píng)比。
4.鼓勵(lì)民間力量介入社會(huì)公益事業(yè)
在對(duì)過去由政府直接組織的社會(huì)公益性機(jī)構(gòu)進(jìn)行改革探索的同時(shí)，波蘭鼓勵(lì)民間力量介入社會(huì)公益事業(yè)，主要是創(chuàng)辦私立大學(xué)、私人博物館等等，并可以獲得政府直接或間接（免稅）的經(jīng)濟(jì)支持。由于受民間投資積極性不足等多種因素制約，目前此類機(jī)構(gòu)的發(fā)展還僅僅處于起步階段。
此外，波蘭還對(duì)一些過去由政府直接組織、但從性質(zhì)上基本不具公益性特點(diǎn)、職能完全可以由營利性市場(chǎng)主體承擔(dān)的機(jī)構(gòu)實(shí)施了“轉(zhuǎn)制”，將其改造為民間營利性市場(chǎng)主體。但數(shù)量及范圍都很小，主要是將農(nóng)村獸醫(yī)站改為民營，將國有企業(yè)所屬應(yīng)用科學(xué)研究機(jī)構(gòu)一并實(shí)行私有化。
�。ㄈ┎ㄌm社會(huì)公益事業(yè)改革的幾個(gè)基本特點(diǎn)
1.非常審慎的改革態(tài)度 2.在社會(huì)公益事業(yè)發(fā)展方面，政府依然發(fā)揮著主導(dǎo)作用
雖然波蘭目前不同社會(huì)公益機(jī)構(gòu)采取了不同運(yùn)行模式，其中相當(dāng)一部分機(jī)構(gòu)獲得了很大自主權(quán)，但在社會(huì)公益事業(yè)發(fā)展方面，政府依然發(fā)揮著主導(dǎo)作用。
首先，社會(huì)公益事業(yè)發(fā)展的資金支持仍主要來自政府，其中中小學(xué)教育、衛(wèi)生防疫、基礎(chǔ)科學(xué)研究等最基本的社會(huì)公益事業(yè)經(jīng)費(fèi)仍完全來自投入；一般公益性科學(xué)研究以及大學(xué)等社會(huì)公益事業(yè)的經(jīng)費(fèi)也主要依靠投入。
第二，在社會(huì)公益事業(yè)發(fā)展方面，政府仍然保持相當(dāng)強(qiáng)的統(tǒng)一協(xié)調(diào)職能。比如在科技發(fā)展方面，雖然賦予各個(gè)院所自主權(quán)，但科技發(fā)展規(guī)劃的確定、不同院所間的職能分工等仍需由隸屬于中央政府科技部的科學(xué)委員會(huì)統(tǒng)一協(xié)調(diào)。而且國家的整體科技發(fā)展計(jì)劃需經(jīng)議會(huì)審核和批準(zhǔn)。教育、衛(wèi)生、文化事業(yè)也是如此。
第三，在具體業(yè)務(wù)活動(dòng)及內(nèi)部管理方面，政府給予很多機(jī)構(gòu)相當(dāng)大的自主權(quán)，但與此同時(shí)，政府則強(qiáng)化了事后評(píng)估與多方面的監(jiān)督。例如，無論是采取國立模式并有一定自主權(quán)的科研、文化機(jī)構(gòu)，還是采取非營利機(jī)構(gòu)模式獨(dú)立運(yùn)作的大學(xué)、醫(yī)院等，都要定期向有關(guān)政府部門（包括業(yè)務(wù)主管部門、財(cái)政部門）提供自己發(fā)展計(jì)劃的執(zhí)行情況以及財(cái)務(wù)收支狀況的報(bào)告并接受評(píng)估。評(píng)估結(jié)果將直接影響政府對(duì)其下一步的財(cái)政支持強(qiáng)度。各種創(chuàng)收活動(dòng)及收入的用途也要接受稅務(wù)機(jī)關(guān)的核查。除政府監(jiān)督外，波蘭也開始引入社會(huì)監(jiān)督機(jī)制。比如有關(guān)信息應(yīng)向社會(huì)公開，機(jī)構(gòu)財(cái)務(wù)狀況應(yīng)由社會(huì)中介機(jī)構(gòu)審核，設(shè)立理事會(huì)并吸收社會(huì)名流參加等。
3.重視法律法規(guī)及配套制度建設(shè)
波蘭的社會(huì)公益事業(yè)體制改革非常重視法律法規(guī)建設(shè)。除《憲法》、《民法》、《公共財(cái)政法》等一般性法律對(duì)政府職能以及有關(guān)社會(huì)公益事業(yè)的組織方式進(jìn)行規(guī)范外，不同領(lǐng)域以及采取不同組織模式的社會(huì)公益性機(jī)構(gòu)，還分別由專門的法律進(jìn)行規(guī)范。如對(duì)大學(xué)有《高等教育法》，對(duì)公立醫(yī)院有《全民醫(yī)療保險(xiǎn)法》等，明確地規(guī)定了各種類型機(jī)構(gòu)的法律地位和責(zé)任、義務(wù)。對(duì)特定行為如創(chuàng)收的稅收減免、公民或社會(huì)機(jī)構(gòu)向公益事業(yè)捐款的所得稅抵扣等，在《稅法》、《基金法》等法律中也都有明確而詳細(xì)的規(guī)定。需要說明的是，波蘭近些年來一直致力于加入歐盟，所以其法律體系框架也一直向歐盟的要求靠攏。
雖然波蘭對(duì)社會(huì)公益機(jī)構(gòu)的改革方式、進(jìn)程不同于國有企業(yè)改革，但有些方面的改革則是統(tǒng)一和配套的。其中最重要的是實(shí)施了統(tǒng)一的、市場(chǎng)化的勞動(dòng)就業(yè)體制，并形成了統(tǒng)一的、與市場(chǎng)體制相適應(yīng)的、包括養(yǎng)老、醫(yī)療等在內(nèi)的、新的社會(huì)保障制度，消除了社會(huì)公益機(jī)構(gòu)體制改革中可能遇到的人員流動(dòng)與安置障礙。
二、日本的社會(huì)公益事業(yè)體制及近年來的改革
�。ㄒ唬┤毡旧鐣�(huì)公益事業(yè)的體制框架及基本特點(diǎn)
日本是一個(gè)發(fā)達(dá)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國家，在長(zhǎng)期的發(fā)展過程中，逐步形成了一套比較穩(wěn)定的社會(huì)公益事業(yè)體制。
1.政府設(shè)立的公法人和民間發(fā)起成立的公益法人是社會(huì)公益事業(yè)的行為主體
要了解日本的社會(huì)事業(yè)體制，首先需要了解日本的法人體制。根據(jù)1900年頒布、目前仍在執(zhí)行的日本《民法》規(guī)定，由不同主體發(fā)起成立、具有不同活動(dòng)目標(biāo)的社會(huì)組織分屬不同的法人形態(tài)，并采取不同的組織與規(guī)制方式。法人首先分為公法人和私法人兩大類。由政府發(fā)起成立、承擔(dān)政府責(zé)任的機(jī)構(gòu)為公法人。在公法人中，按其具體的法律地位，又可分為雇員為公務(wù)員的公共團(tuán)體，雇員為非公務(wù)員的特殊法人、認(rèn)可法人等基本類型。與公法人相對(duì)應(yīng)，只要不是政府發(fā)起設(shè)立的法人都屬于私法人。私法人又可分為兩種基本類型，營利法人和非營利法人，其中營利法人是以企業(yè)為主的營利性市場(chǎng)主體。非營利法人進(jìn)一步分為公益法人和非公益法人。非公益法人指那些為特定群體利益服務(wù)的機(jī)構(gòu)，如行業(yè)協(xié)會(huì)、工會(huì)等組織，在日本被稱為中間法人。公益法人則指那些為社會(huì)提供公益服務(wù)、不以營利為目的機(jī)構(gòu)或組織。按其具體的法律地位，公益法人可分為根據(jù)民法條款成立的社團(tuán)法人和財(cái)團(tuán)法人，以及根據(jù)特別法成立的醫(yī)療法人、學(xué)校法人、宗教法人、社會(huì)福利法人和NPO法人（按照目前歐美國家的一般定義，NPO法人就是非營利法人。但在日本，NPO法人僅指公益法人中從事若干特殊業(yè)務(wù)的法人）等。
在日本，明確承擔(dān)社會(huì)公益事業(yè)發(fā)展責(zé)任的法人主體有兩類：一類是公法人，包括雇員為公務(wù)員的公共團(tuán)體以及雇員為非公務(wù)員的特殊法人、認(rèn)可法人等；另一類則是私法人中的公益法人，包括根據(jù)民法成立的和根據(jù)特別法成立的兩大類別。
2.不同的社會(huì)公益事業(yè)由不同類型的法人機(jī)構(gòu)承擔(dān)，采取不同的組織與管理方式
雖然公法人和民間公益法人共同承擔(dān)社會(huì)事業(yè)的發(fā)展責(zé)任，但從分工上看，有比較明顯的區(qū)別。不同的社會(huì)公益事業(yè)由不同的法人機(jī)構(gòu)承擔(dān)，并采取不同的組織與管理方式。
�。�1）教育、科技、衛(wèi)生等涉及政府基本職能的社會(huì)公益事業(yè)主要由公務(wù)員型的公法人機(jī)構(gòu)承擔(dān)。長(zhǎng)期以來，日本的中小學(xué)教育、相當(dāng)一部分大學(xué)教育、基礎(chǔ)科學(xué)研究以及具有較強(qiáng)社會(huì)公益性的應(yīng)用科學(xué)研究、衛(wèi)生防疫、公眾基本醫(yī)療服務(wù)以及部分重要文化事業(yè)，幾乎全部由政府設(shè)立的公法人機(jī)構(gòu)來承擔(dān)，而且大都屬于公務(wù)員型機(jī)構(gòu)，即雇員基本上都是政府公務(wù)員。此類機(jī)構(gòu)的運(yùn)作與組織特點(diǎn)與政府的行政機(jī)構(gòu)類似：機(jī)構(gòu)的設(shè)立、撤并等由政府決定；機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)人由政府主管部門（省、廳）任命；業(yè)務(wù)活動(dòng)執(zhí)行政府計(jì)劃并接受主管部門監(jiān)督管理；確保經(jīng)費(fèi)投入，并將其納入公共財(cái)政預(yù)算；機(jī)構(gòu)不得從事有收入的活動(dòng)，如在特定情況下獲得收入，也必須上繳財(cái)政，實(shí)施嚴(yán)格的收支分離；雇員身份為政府公務(wù)員并執(zhí)行公務(wù)員的工資與福利制度。較之一般政府行政機(jī)構(gòu)，此類從事社會(huì)公益事業(yè)的公務(wù)員型機(jī)構(gòu)是政府政策的執(zhí)行者，而一般政府行政機(jī)構(gòu)則是政策制訂者。
（2）部分特定類型的社會(huì)公益事業(yè)由特殊法人與認(rèn)可法人機(jī)構(gòu)承擔(dān)。特殊法人與認(rèn)可法人也是由政府設(shè)立的公法人，是服務(wù)于政府特定社會(huì)公益目標(biāo)的機(jī)構(gòu)。所承擔(dān)的社會(huì)公益事業(yè)大都集中在經(jīng)濟(jì)與貿(mào)易服務(wù)領(lǐng)域，以及諸如鐵路、郵電、公共交通等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公眾基本生活服務(wù)領(lǐng)域。特殊法人與認(rèn)可法人之間的最主要區(qū)別是設(shè)立程序。特殊法人為經(jīng)過議會(huì)立法程序成立的機(jī)構(gòu)，認(rèn)可法人則是直接由政府行政部門批準(zhǔn)成立的機(jī)構(gòu)。在具體組織方式上，二者幾乎沒有區(qū)別。
作為政府設(shè)立的、服務(wù)于政府社會(huì)公益目標(biāo)的機(jī)構(gòu)，特殊法人與認(rèn)可法人的組織方式在很多方面都與上述公務(wù)員型機(jī)構(gòu)類似甚至一致：機(jī)構(gòu)的設(shè)立、撤并等由政府決定；機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)人由政府主管部門（省、廳）任命；業(yè)務(wù)活動(dòng)執(zhí)行政府計(jì)劃并接受主管部門監(jiān)督管理；對(duì)于非經(jīng)營性機(jī)構(gòu)，確保經(jīng)費(fèi)投入，并將其納入財(cái)政預(yù)算，機(jī)構(gòu)原則不得從事有收入的活動(dòng)，如在特定情況下能夠獲得收入，也必須納入預(yù)算管理。在特殊法人與認(rèn)可法人中也有一些主要從事經(jīng)營性活動(dòng)，事實(shí)上是自然壟斷行業(yè)的國有企業(yè)。對(duì)此類法人，其生產(chǎn)計(jì)劃、產(chǎn)品及服務(wù)價(jià)格、收支管理也要嚴(yán)格執(zhí)行政府的計(jì)劃。特殊法人與認(rèn)可法人在人員結(jié)構(gòu)上與公務(wù)員型機(jī)構(gòu)的主要區(qū)別是其雇員為非公務(wù)員，但工資、福利制度仍參照公務(wù)員。
�。�3）非基礎(chǔ)性的社會(huì)公益事業(yè)由民間公益法人承擔(dān)，政府予以扶持。在日本，民間公益法人的活動(dòng)領(lǐng)域也是比較廣泛的，但一般屬于政府承擔(dān)的基礎(chǔ)性社會(huì)事業(yè)以外的領(lǐng)域。主要包括宗教、慈善與福利事業(yè)、經(jīng)貿(mào)服務(wù)與促進(jìn)事業(yè)、某些文化事業(yè)、特殊需求的教育與醫(yī)療服務(wù)事業(yè)、私立大學(xué)以及部分邊緣性科研事業(yè)等等。
日本的民間公益法人又分為多種類型。因服務(wù)領(lǐng)域及設(shè)立程序、方式上的差異，具體的組織方式也有或大或小的區(qū)別，但在大的方面基本一致。
一是要依法成立，并實(shí)施歸口管理體制。民間公益法人要根據(jù)民法條款或特別法到法院登記以獲得公益法人資格。在登記時(shí)，必須提出明確的活動(dòng)目標(biāo)以及組織、業(yè)務(wù)活動(dòng)方式，并由法院及政府有關(guān)部門審核，以確定其是否能夠獲得公益法人資格。
根據(jù)日本法律規(guī)定，每一個(gè)登記成立的公益法人都必須由一個(gè)行政部門進(jìn)行歸口管理，即要有一個(gè)上級(jí)主管部門，并要定期向行政主管部門提供各種業(yè)務(wù)活動(dòng)情況的報(bào)告。
二是實(shí)行理事會(huì)制度基礎(chǔ)上的內(nèi)部自治。理事會(huì)作為最高權(quán)力機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)重大問題的決策以及行政負(fù)責(zé)人的選任，行政負(fù)責(zé)人主持日常事務(wù)。理論上，只要其行為符合法律規(guī)定，政府就不干預(yù)其活動(dòng)。
三是一般都能夠獲得政府的經(jīng)濟(jì)支持。鑒于公益法人是以公益目的設(shè)立的，所以政府對(duì)公益法人符合條件的公益性業(yè)務(wù)活動(dòng)收入或接收社會(huì)捐贈(zèng)等普遍給予稅收優(yōu)惠。同時(shí)，多數(shù)公益法人還都能夠得到政府提供的經(jīng)常性經(jīng)濟(jì)資助，或接受政府出資委托以完成特定公益任務(wù)。當(dāng)然，能否獲得經(jīng)常性經(jīng)濟(jì)資助，能否得到委托項(xiàng)目以及能夠得到的資助數(shù)量則不確定。
四是要接受多方位監(jiān)管。首先要嚴(yán)格遵守法律規(guī)定，其中比較關(guān)鍵的是，業(yè)務(wù)活動(dòng)必須以其承諾的非營利公益事業(yè)為主。當(dāng)然，也可以結(jié)合業(yè)務(wù)內(nèi)容進(jìn)行一些經(jīng)營活動(dòng)以獲得收入，但經(jīng)營性活動(dòng)收入不得超過總收入的一半。且經(jīng)營性活動(dòng)收入只有用于公益事業(yè)才可享受免稅待遇。否則，需按照營利企業(yè)的標(biāo)準(zhǔn)納稅。除了要依法接受歸口管理部門以及其它政府部門（如稅務(wù)機(jī)構(gòu)）的監(jiān)督外，民間公益法人還必須接受社會(huì)的監(jiān)督，如業(yè)務(wù)活動(dòng)情況、財(cái)務(wù)收支狀況都要向社會(huì)公開，而且要接受社會(huì)中介機(jī)構(gòu)的審計(jì)。
需要說明的是，雖然從理論上講政府不干預(yù)公益法人的具體活動(dòng)，但由于政府對(duì)很多民間機(jī)構(gòu)提供直接經(jīng)濟(jì)支持，所以事實(shí)上存在著政府非公開的干預(yù)，有時(shí)甚至是強(qiáng)有力的干預(yù)。這種干預(yù)的程度取決于政府的經(jīng)濟(jì)支持強(qiáng)度。如果政府不提供直接經(jīng)濟(jì)支持，則幾乎不進(jìn)行任何干預(yù)。
3.最主要特點(diǎn)
總體來看，日本的社會(huì)事業(yè)體制有兩個(gè)非常突出的特點(diǎn)：
一是政府作用非常突出。在日本，諸如教育、科技、衛(wèi)生等社會(huì)公益事業(yè)的主要領(lǐng)域，一直都是由政府直接組織，所需投入也幾乎全部來自于財(cái)政撥款。另一方面，即使在民間力量為主的非基礎(chǔ)性社會(huì)公益事業(yè)領(lǐng)域，政府也通過提供不同方式的經(jīng)濟(jì)支持以及各種規(guī)制手段，發(fā)揮著非常重要的引導(dǎo)作用�？傊�，在日本體制中，政府扮演著發(fā)展社會(huì)公益事業(yè)的主要角色，民間力量是政府作用的補(bǔ)充。
二是有完整而穩(wěn)定的法律體系。在日本，涉及社會(huì)公益事業(yè)發(fā)展、機(jī)構(gòu)組織方式和行為規(guī)范的法律體系詳細(xì)而明確。除《憲法》、《民法》等基本法律外，對(duì)每一個(gè)特殊法人都有專門規(guī)范其組織和行為方式的個(gè)別法；對(duì)民間社會(huì)公益法人則按照所服務(wù)的行業(yè)有規(guī)范其行為的特別法；對(duì)有關(guān)機(jī)構(gòu)的行為，特別是民間公益法人接受捐贈(zèng)、從事經(jīng)營性活動(dòng)等則有詳細(xì)的稅法條款等等�？傮w來看，日本在發(fā)展社會(huì)事業(yè)方面，非常重視以法律為基礎(chǔ)的制度平臺(tái)建設(shè)，而且這一制度平臺(tái)有非常高的穩(wěn)定性。例如目前仍在執(zhí)行的、涉及各種法人形態(tài)劃分的《民法》就是100多年前通過的。
�。ǘ┙陙淼母母�
通過上述基本組織方式可以看出，日本的社會(huì)公益事業(yè)體制與其政府行政體制有著密不可分的關(guān)系，基礎(chǔ)性社會(huì)公益事業(yè)的實(shí)施機(jī)構(gòu)或者是公務(wù)員機(jī)構(gòu)，或者是準(zhǔn)公務(wù)員機(jī)構(gòu)。這種體制保證了政府意志的貫徹，但也存在組織成本過高、機(jī)構(gòu)運(yùn)行效率低下等問題�；谶M(jìn)一步提高行政效率的追求，日本從1996年起開始了政府，其中的一個(gè)主要內(nèi)容就是改革那些承擔(dān)社會(huì)公益事業(yè)的公務(wù)員機(jī)構(gòu)及特殊法人（包括認(rèn)可法人）的組織運(yùn)行方式。
1.改革的基本內(nèi)容和做法
�。�1）調(diào)整政府與民間力量在社會(huì)公益事業(yè)上的分工。長(zhǎng)期以來，日本社會(huì)公益事業(yè)發(fā)展的責(zé)任雖然由政府和民間力量共同分擔(dān)，但政府一直承擔(dān)主要責(zé)任并在多數(shù)領(lǐng)域進(jìn)行直接組織。提出的一個(gè)原則是：能夠委托給民間主體的事務(wù)，盡可能由民間主體承擔(dān)；在必須行使政府權(quán)力并由政府承擔(dān)的事務(wù)，則應(yīng)該以國家為主體承擔(dān)。簡(jiǎn)單來講，首先是要把一些公益性特點(diǎn)不突出或不宜繼續(xù)由國家作為主體的公法人（機(jī)構(gòu)）實(shí)施民營化，或者將有關(guān)社會(huì)事務(wù)以委托方式交給民間主體（包括民間營利性主體和非營利主體）承擔(dān)，減少政府的直接管理和組織責(zé)任，更多地發(fā)揮民間的力量和市場(chǎng)的作用。按照這一原則，日本已經(jīng)開始對(duì)某些經(jīng)營性特殊法人（如日本電信等）實(shí)施私有化改造。
�。�2）實(shí)施獨(dú)立行政法人制度。
實(shí)施獨(dú)立行政法人制度可以說是日本行政改革的核心內(nèi)容�；灸繕�(biāo)是要將教育、科研、醫(yī)療衛(wèi)生、文化以及經(jīng)貿(mào)服務(wù)等領(lǐng)域的公務(wù)員機(jī)構(gòu)和特殊法人、認(rèn)可法人等準(zhǔn)公務(wù)員機(jī)構(gòu)，改革為獨(dú)立行政法人，賦予機(jī)構(gòu)更大的獨(dú)立性，調(diào)整政府的管理方式，實(shí)現(xiàn)行政決策與各種社會(huì)事務(wù)組織實(shí)施過程的分離，全面提高效率。
獨(dú)立行政法人是區(qū)別于傳統(tǒng)公務(wù)員機(jī)構(gòu)和特殊法人機(jī)構(gòu)的一種新的法人形態(tài)。按照日本已經(jīng)通過的《獨(dú)立行政法人通則法》，原來附屬于政府部門的國立機(jī)構(gòu)（包括公務(wù)員機(jī)構(gòu)和特殊法人等）改為獨(dú)立行政法人后的基本組織與運(yùn)行方式主要包括以下特點(diǎn)：
第一，在法律地位上，獨(dú)立行政法人仍為公法人。換句話說，仍為國立機(jī)構(gòu)。設(shè)立任何一個(gè)獨(dú)立行政法人都必須由議會(huì)通過專門法律，即專門規(guī)范其行為的個(gè)別法。每個(gè)獨(dú)立行政法人都要有一個(gè)主管省廳，負(fù)責(zé)對(duì)其業(yè)務(wù)活動(dòng)目標(biāo)、活動(dòng)方式及績(jī)效進(jìn)行審核、管理和評(píng)價(jià)；獨(dú)立行政法人的主要負(fù)責(zé)人仍需由主管省廳任命。鑒于獨(dú)立行政法人仍然承擔(dān)著政府社會(huì)事務(wù)的責(zé)任，其活動(dòng)經(jīng)費(fèi)仍全部或絕大部分來自于政府撥款。
第二，給予獨(dú)立行政法人更大的業(yè)務(wù)活動(dòng)自主權(quán)。在以前的公務(wù)員機(jī)構(gòu)和特殊法人體制下，各個(gè)機(jī)構(gòu)的內(nèi)部組織方式及業(yè)務(wù)活動(dòng)都要服從政府主管部門嚴(yán)格的計(jì)劃管理。改革為獨(dú)立行政法人后，政府主管部門將大大減少對(duì)具體業(yè)務(wù)活動(dòng)的直接管理。新的做法是，先由負(fù)有監(jiān)管責(zé)任的主管省廳主務(wù)大臣提出涉及該獨(dú)立行政法人的基本業(yè)務(wù)活動(dòng)內(nèi)容、實(shí)施過程、實(shí)施方式以及財(cái)務(wù)收支管理等內(nèi)容的中期發(fā)展目標(biāo)。根據(jù)這一目標(biāo)，由獨(dú)立行政法人提出具體的實(shí)施計(jì)劃，并在與主管省廳討論的基礎(chǔ)上最后確定。計(jì)劃確定后，由獨(dú)立行政法人自主實(shí)施，主管省廳原則上不再進(jìn)行干預(yù)。
獨(dú)立行政法人在人事管理、財(cái)務(wù)管理等方面也獲得了更大的自主權(quán)。除主要負(fù)責(zé)人仍由主管省廳任命外，獨(dú)立行政法人的內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置、中層領(lǐng)導(dǎo)任免均由法人機(jī)構(gòu)自主決定。除少數(shù)機(jī)構(gòu)保留公務(wù)員待遇外，一般獨(dú)立行政法人的雇員都要采取聘用方式。在主管省廳大致確定工資總額的前提下，各個(gè)獨(dú)立行政法人有權(quán)決定內(nèi)部人員的工資分配。在接受政府撥款的同時(shí)，各個(gè)法人機(jī)構(gòu)可以在業(yè)務(wù)允許的范圍內(nèi)從事一定的創(chuàng)收活動(dòng)，并可以圍繞所從事的事業(yè)自主決定資金的使用。財(cái)務(wù)收支不再嚴(yán)格地按照財(cái)政年度進(jìn)行管理，可以在一個(gè)中期計(jì)劃期間調(diào)劑使用。
第三，對(duì)獨(dú)立行政法人實(shí)行事后績(jī)效評(píng)估。在擴(kuò)大自主權(quán)的同時(shí)，必須確保獨(dú)立行政法人的行為不偏離政府目標(biāo)。為此，日本政府全面強(qiáng)化了對(duì)獨(dú)立行政法人的績(jī)效評(píng)估。其基本做法是，在各個(gè)獨(dú)立行政法人成立的同時(shí)，主管省廳就要成立相應(yīng)的評(píng)價(jià)委員會(huì)，各評(píng)價(jià)委員會(huì)的負(fù)責(zé)人均由主管省廳的主務(wù)大臣任命，成員原則上來自特定獨(dú)立行政法人以外的專業(yè)人士。評(píng)價(jià)委員會(huì)的職責(zé)是對(duì)該獨(dú)立行政法人的各種業(yè)務(wù)活動(dòng)狀況進(jìn)行定期審核并做出績(jī)效評(píng)價(jià)。除各省廳評(píng)價(jià)外，總務(wù)省還設(shè)有專門的評(píng)價(jià)委員會(huì)，負(fù)責(zé)對(duì)各省廳委員會(huì)的具體評(píng)價(jià)結(jié)果進(jìn)行綜合評(píng)判。有關(guān)評(píng)價(jià)結(jié)果要向社會(huì)公開，并成為下一步對(duì)特定機(jī)構(gòu)進(jìn)行扶持或調(diào)整的依據(jù)。
（3）機(jī)構(gòu)組織方式改革和機(jī)構(gòu)調(diào)整與重組緊密結(jié)合。 2.基本進(jìn)展情況
日本的社會(huì)公益事業(yè)體制改革，特別是對(duì)有關(guān)國立機(jī)構(gòu)的獨(dú)立行政法人化改革仍在推進(jìn)過程中。截至目前為止，通過“統(tǒng)、廢、合”調(diào)整，共建立獨(dú)立行政法人機(jī)構(gòu)58個(gè)。從領(lǐng)域看，主要是各省廳所屬的公益性科研機(jī)構(gòu)。從其前身的法人地位看，基本都是公務(wù)員型機(jī)構(gòu)。根據(jù)改革計(jì)劃，下一步的改革重點(diǎn)是中央政府所屬的特殊法人和認(rèn)可法人。其中既包括獨(dú)立行政法人化的改革，也將對(duì)一些公法人機(jī)構(gòu)實(shí)施民營化改造。作為改革的法律基礎(chǔ)，“特殊法人等改革基本法”已于2001年6月獲得議會(huì)通過。這一改革擬在4年左右的時(shí)間內(nèi)完成。相比之下，中小學(xué)、國立大學(xué)、公立醫(yī)院等機(jī)構(gòu)組織方式改革尚未開始，但總務(wù)省也已經(jīng)成立了與此有關(guān)的研究機(jī)構(gòu)，正在探索這些方面的改革問題。
需要特別說明的是，日本的行政改革并非由各省廳分別實(shí)施，而是由總務(wù)�。ㄔ瓋�(nèi)閣總務(wù)廳）統(tǒng)一組織，并專門成立了隸屬于總務(wù)省的行政改革推進(jìn)事務(wù)局。
3.日本社會(huì)公益事業(yè)改革的基本特點(diǎn)
由于日本社會(huì)公益事業(yè)的體制改革尚在進(jìn)行之中，對(duì)其進(jìn)行全面總結(jié)或評(píng)價(jià)為時(shí)過早。但從其所確定的改革原則、目標(biāo)以及改革做法中，可以歸納出以下幾個(gè)基本特點(diǎn)：
第一，雖然要調(diào)整政府與民間力量在公共事務(wù)方面的分工關(guān)系，但長(zhǎng)期以來由政府承擔(dān)各項(xiàng)社會(huì)公益事業(yè)基本責(zé)任的格局并沒有發(fā)生改變。
第二，實(shí)施獨(dú)立行政法人制度的核心措施是擴(kuò)大相關(guān)機(jī)構(gòu)的自主權(quán)，以進(jìn)一步調(diào)動(dòng)機(jī)構(gòu)和相關(guān)人員的積極性，全面提高服務(wù)效率，但在這一過程中，政府并沒有放松控制，也沒有放松支持。
第三，所有的改革都是以嚴(yán)格的立法程序和制度建設(shè)為基礎(chǔ)，并且注重綜合協(xié)調(diào)。
三、波蘭、日本經(jīng)驗(yàn)對(duì)中國事業(yè)單位體制改革的啟示
波蘭和日本的社會(huì)公益事業(yè)體制，都是基于其特定國情而建立、而改革的。二者之間有共同之處，也有不少差異，本身也都不是盡善盡美。在我國事業(yè)單位的體制改革問題上，不可能照搬其中任何一種模式。但兩個(gè)國家在各自社會(huì)公益事業(yè)體制建設(shè)及改革中所體現(xiàn)出來的、具有市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制共性的東西，值得我們學(xué)習(xí)和借鑒。
�。ㄒ唬┥鐣�(huì)事業(yè)（單位）必須按照其職能特點(diǎn)，實(shí)施分類組織和
對(duì)不同的社會(huì)公益事業(yè)，要按照其職能差異實(shí)施不同的組織方式是波蘭、日本的共同做法，也是其它市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國家的普遍做法。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，必然存在國家和社會(huì)、政府與市場(chǎng)之間的職能分工問題。不同的社會(huì)公益事業(yè)，其公益性特點(diǎn)、對(duì)國家與社會(huì)發(fā)展的影響，以及自身的運(yùn)行邏輯各不相同，不應(yīng)該也不可能按照統(tǒng)一的模式進(jìn)行組織。這是一個(gè)必須遵循的基本原則。
�。ǘ┦紫纫獙�(shí)現(xiàn)政府與市場(chǎng)職能的合理分工
在問題上，一個(gè)最重要的問題是要解決政府和市場(chǎng)主體之間的合理分工。沒有或基本沒有社會(huì)公益性、可以由營利性市場(chǎng)主體承擔(dān)的活動(dòng)一定要交給市場(chǎng)，因?yàn)楦?jìng)爭(zhēng)更能夠帶來效率的提高。這一原則對(duì)我國的事業(yè)單位體制改革極為重要。我國事業(yè)單位體制中的一個(gè)突出問題，就是大量機(jī)構(gòu)所從事的“事業(yè)”根本不具備或基本上不具備社會(huì)公益性，有關(guān)業(yè)務(wù)完全可以交給營利性的市場(chǎng)主體承擔(dān)。換句話說，很多“事業(yè)單位”站錯(cuò)了隊(duì)。其結(jié)果不僅導(dǎo)致政府負(fù)擔(dān)過重，無力發(fā)展那些真正具有公益性的社會(huì)事業(yè)，也帶來了經(jīng)濟(jì)與社會(huì)秩序的混亂。因此，今后事業(yè)單位體制改革的基本任務(wù)之一，就是把那些不具備公益性的“事業(yè)”機(jī)構(gòu)盡快從政府序列中分離出去，交給市場(chǎng)。
�。ㄈ┗A(chǔ)性的社會(huì)公益事業(yè)仍需政府主辦，但組織方式應(yīng)調(diào)整和完善
無論是波蘭還是日本，基礎(chǔ)性的社會(huì)公益事業(yè)仍然采取政府主辦的方式，政府確保對(duì)其投入并對(duì)有關(guān)機(jī)構(gòu)的活動(dòng)實(shí)施嚴(yán)格管理和監(jiān)督。當(dāng)然，受財(cái)政及其它因素的影響，政府主辦社會(huì)公益事業(yè)的范圍有所差異。我們認(rèn)為，基礎(chǔ)性社會(huì)公益事業(yè)由政府主辦也是我國社會(huì)公益事業(yè)改革應(yīng)該堅(jiān)持的方向。因?yàn)榛A(chǔ)性社會(huì)事業(yè)或本身具有明顯外部性，或雖沒有明顯外部性，但其發(fā)展直接涉及國家發(fā)展和公眾基本利益，且營利性的市場(chǎng)主體乃至一般民間非營利性機(jī)構(gòu)干不了、干不好或不愿干的，必須政府來主辦。這是在任何經(jīng)濟(jì)體制下政府都必須承擔(dān)的基本職責(zé)。
此類機(jī)構(gòu)雖應(yīng)明確由政府主辦，但具體組織方式值得進(jìn)一步研究。如果按照計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的體制模式，仍全部由政府直接組織，則難以避免管得過死、效率低下等問題。所以，在確保政府投入和宏觀管理的前提下，結(jié)合機(jī)構(gòu)特點(diǎn)，給予一定的自主權(quán)以提高效率是必要的。但自主權(quán)的擴(kuò)大必須有限度，而且要形成有效的監(jiān)督與制約機(jī)制，防止出現(xiàn)一放就亂的情況，確保政府公益性目標(biāo)的順利實(shí)現(xiàn)。我國近些年的改革中，這方面已經(jīng)有了很深的教訓(xùn)。
�。ㄋ模┓e極培育民間非營利機(jī)構(gòu)，作為政府社會(huì)職能的補(bǔ)充
從波蘭、日本等國家的經(jīng)驗(yàn)看，鼓勵(lì)和發(fā)展民間非營利機(jī)構(gòu)，作為政府職能的補(bǔ)充是十分必要的。近年來，我國很多學(xué)者及一些政府機(jī)構(gòu)也對(duì)有關(guān)問題進(jìn)行了探索。將現(xiàn)有的一部分為非營利機(jī)構(gòu)，也已經(jīng)得到社會(huì)各界的基本認(rèn)同。但需要指出兩點(diǎn)。一是受自身運(yùn)行特點(diǎn)等多種因素的影響，即使在日本這樣的發(fā)達(dá)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國家，非營利機(jī)構(gòu)的作用也只能是作為政府職能的補(bǔ)充，所以不能對(duì)非營利機(jī)構(gòu)在發(fā)展社會(huì)公益事業(yè)上的作用估計(jì)過高。二是在非營利機(jī)構(gòu)的發(fā)展問題上，必須形成有效的支持與約束機(jī)制。如果沒有明確的法律地位和有效的稅收優(yōu)惠、政府經(jīng)濟(jì)援助等支持手段，非營利機(jī)構(gòu)也很難發(fā)展。反過來，也需要對(duì)其業(yè)務(wù)活動(dòng)內(nèi)容、活動(dòng)方式以及財(cái)務(wù)管理、內(nèi)部分配等形成嚴(yán)格、有效的制度約束，否則，很容易走入歧途。
�。ㄎ澹┘訌�(qiáng)法律法規(guī)及配套制度建設(shè)
為了確保的順利實(shí)施以及改革后新體制的正常運(yùn)行，必須建立完備的法律、法規(guī)與配套制度體系。不同類別的社會(huì)公益事業(yè)機(jī)構(gòu)，需要不同的法律、法規(guī)來規(guī)范。無論是政府管理還是機(jī)構(gòu)自身的運(yùn)行，都需要在一定的法律框架內(nèi)進(jìn)行。這是波蘭、日本等許多國家的共同經(jīng)驗(yàn)。從我國目前的情況看，有關(guān)法律與制度方面的建設(shè)相當(dāng)滯后。比如，雖然目前在科技、衛(wèi)生等領(lǐng)域已經(jīng)明確要將一部分事業(yè)單位改為非營利機(jī)構(gòu)，但至今非營利機(jī)構(gòu)在中國尚沒有明確的法律地位。非營利機(jī)構(gòu)的注冊(cè)登記、內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)、活動(dòng)范圍、法律上的權(quán)利義務(wù)、資產(chǎn)與財(cái)務(wù)的管理模式、政府的支持與規(guī)制方式等各方面的法規(guī)幾乎全是空白。因此，必須在借鑒國際經(jīng)驗(yàn)和結(jié)合中國國情的基礎(chǔ)上，建立并逐步完善各種法律、法規(guī)體系。這方面的工作有所前進(jìn)，才能使我國的順利推進(jìn)，才能保障改革后社會(huì)公益機(jī)構(gòu)，包括非營利機(jī)構(gòu)健康發(fā)展。
除基本的法律法規(guī)建設(shè)外，在我國的事業(yè)單位體制改革問題上，還需要解決配套政策改革問題，如就業(yè)和社會(huì)保障制度、產(chǎn)權(quán)問題等，必須在認(rèn)真研究的基礎(chǔ)上盡快加以調(diào)整，否則，改革無法順利推進(jìn)。在這方面，國有企業(yè)改革的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)很值得總結(jié)。
�。┘訌�(qiáng)統(tǒng)一組織與協(xié)調(diào)
我國近年來的基本上都是以部門為主實(shí)施的。這種做法存在很多問題，包括進(jìn)展不統(tǒng)一，措施不配套，方式、內(nèi)容不盡相同，彼此之間的做法存在矛盾之處等等。這種狀況應(yīng)盡快改變。從波蘭和日本的經(jīng)驗(yàn)看，改革應(yīng)當(dāng)由統(tǒng)一的權(quán)威機(jī)構(gòu)而非各個(gè)部門組織實(shí)施。
在未來改革過程中，有兩個(gè)更為具體的問題需要認(rèn)真對(duì)待。一是要建立以專家為基礎(chǔ)的組織機(jī)構(gòu)，合理確定的標(biāo)準(zhǔn)，其中一個(gè)關(guān)鍵問題就是要對(duì)現(xiàn)有事業(yè)單位是否具有公益性以及其公益性強(qiáng)弱進(jìn)行甄別和排序，這是的基礎(chǔ)。二是應(yīng)將事業(yè)單位的體制改革與整體布局和結(jié)構(gòu)調(diào)整結(jié)合起來，在全面提高具體機(jī)構(gòu)運(yùn)行效率的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)資源配置的優(yōu)化。
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